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傅濤:兩山視角下的流域系統施治

作者: 來源: 日期:2019/11/15 9:32:27

  “共抓大保護”的提出,使水務行業的主題從污水廠轉向了流域斷面。在面對流域這一層級時,從政府到企業,都呈現出了多種不適應癥狀。如何更好地推進新一階段的水生態保護工作?近日,在“第四屆中國流域水質目標精細化管理暨新安江生態補償實踐研討會”中,E20環境平臺首席合伙人、《兩山經濟》作者傅濤向與會嘉賓分享了他的最新思考。

  以下為傅濤博士在論壇現場的發言內容:

  新時代的體制特征

  距離改革開放已過去40余年,改革進程進入了“新時代”,在這個新時代,全國一盤棋的情況被顯著改變。我國的管理體制發生了根本性的變化,地方在經濟規劃上完全獨立,各自關注自身的經濟指標,導致很多產業布局重復。

  與此同時,在一些事項的規劃要求上,則更加強調一致性和邏輯性,如長江大保護。流域水環境治理的事權在地方政府,在施治過程中受管理體制影響較大,因而呈現出地方的責任和事權不匹配的問題。我國環保欠賬多,大到長江、黃河,小到灤河、封河,都在大保護的框架之內。中央要求的是跨流域、系統的環境保護,而我國大部分河流不是某個省內的區域河,在不同縣市之間條塊分割非常嚴重,這就牽扯到區域協同的問題,共抓大保護的核心在于“大”字。

  在此背景下,政府事務越來越多,稅收持續減少,且很大一部分任務不在職能范圍之內。如何突破機制體制上的束縛,成為了共抓大保護的核心話題。

  流域治理面臨的幾大難題

  系統

  水環境治理需要系統,但在實際執行中,各個部門的目標并不一致。如水資源的目標、水環境的目標、水安全的目標、水生態的目標完全不同,污水規劃、供水規劃等各種相關規劃,是疊加在一起的集合,相互之間缺少邏輯關聯。各部門有著各自的紅線,每一條都不可觸犯,每一條線都難以更改。在這些高壓線下,市場的生存空間非常小。

  正在進行的“十四五”規劃,思路已經不是簡單的堆砌,而是更加強調系統。但在實踐過程中,仍有不小的難度:即便將更多的職能集中到了生態環境部,其職權范圍與自然資源部、水利部、住建部、財政部、發改委等多個部委,仍有巨大的交叉。各個部門都有自己的管理手段,從規劃開始到施工到監理、到運營和監管收費,均相互獨立。主體不同,實施方式、壓力、考核指標也都不同,造成了學術界談系統很熱鬧、落地時候爭議較多的現象。

  這種頻頻出現的交叉,說明僅將山水林田湖草放在一起還不能形成系統優化,需要更大范圍的系統。從近期相關政策的發布中也可以看到,越來越多的政策并非出自部門,而是出自國務院、中共中央,根本原因就是在于事項的部門太多,體制調整速度跟不上系統化的需求。

  協同

  在流域治理中,跨市、跨縣的協同經常發生。E20曾調研過的一些界河的治理制度,可能同一條界河,東邊區域是區長做河長,西邊區域是鎮長做河長,導致協調關系無法對應。這樣的問題非常多,跨出了行政范圍就會出現協同的問題,部門分割、地方屬地事權下放的情況使協同難題更加棘手。

  在過去粗放增長的時候,各個地方幾乎都是一種模式;現在要求各個地方協同發展、生態合作,就會發現矛盾很沖突、很激烈。面對新時代之下的新要求,深化改革是解決這些問題的根本思路。

  支付

  2018年以來,地方政府的支付難題尤為突出。早期的環境產業培養了一批市政污水、垃圾處理公司,他們的盈利有污水處理費和政府補貼的支撐,因而這些領域的快速增長沒有帶來行業問題。到治理重心轉向河道時,行業明顯發現錢不夠了,因為沒有辦法向老百姓收取河道費用,沒有辦法向老百姓收PM2.5的費用,這筆支出只能求助于財政,財政支付能力不足的時候,這筆資金需求先是飄到了城投,后又飄向市場,變成了PPP。其中,大部分生態服務項目都不具備經營屬性,這也造成了行業遭遇轉折期時,一大波企業的倒下。

  目前來看,除個別城市外,大部分城市的收入在持續下滑,地方政府支付能力嚴重衰退。而環保任務又是剛性任務,每一個命令都是死命令。體系之爭導致環境項目的成本控制愈加嚴苛。

  流域補償和河長制——體制制約下的機制突破

  以前,河流治理所涉及的每個部門都是一個圈,圈重疊的地方,權利大于責任就會搶,權利小于責任就會推,還有很多圈沒有覆蓋到的地方沒有人管。在體制不能隨意變動的情況下,要協同涉及20多個部門的事項,就需要通過機制創新去解決部門分割帶來的問題。河長制便是體制制約下的機制突破。

  為深入了解河長制的實踐經驗,E20環境平臺自今年1月起,對浙江、福建、上海、江蘇四個省市做了調研及訪談,總結了體系規律,并創新性地提出了以“1+6+3”的實踐路徑,即一個目標(水環境、水生態、水資源的系統目標)、六個統籌(規劃、工程、運維、經費、監管、社會參與)、三個支撐(發揮河長辦作用、智慧化手段助力實踐、考核機制驅動落實)。

  簡單來說,就是將九龍分治變為了九龍共治。河長辦也不是一個具體部門,而是一個協調機構,大部分河長辦沒有編制,也不宜對河長辦進行考核,對一把手有效的考核才能激發河長的積極性。

  流域治理對環境產業也產生這較大的影響。以前,環境產業有很多大的小公司,做點狀服務,如北控水務、光大國際等,它們是最牛的環保公司,規模很大,但沒有像華為、阿里巴巴那樣成為一個系統、立體的公司。當前,產業正在經歷升級,從“點”的產業向“面”的產業轉型。在行業圍繞點狀服務時,低成本和達標為上,受標準和監管驅動,同質競爭成為必然;隨著產業向流域系統的升級,對于政府的考核已不是污水廠是否達標,而是看河道是否可泳、可漁,黑臭水體是否消滅。這些考核對要求產業提供綜合性的服務,未來將只有少量公司會進入系統服務的時代。

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