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農村污水+特許經營,是保障升級還是揠苗助長?

作者: 來源: 日期:2019/11/18 10:58:23

  近期,一些農村污水項目以特許經營的面貌亮相,讓不少業內人士大呼奇特。在行業爭論“市政污水項目是否應被踢出特許經營”尚未落下帷幕之時,農村污水正躍躍欲試地擠入特許經營陣營。

  長期以來,農村污水治理領域一直被認為“重建設、輕運營”,配套管網不齊全、投資回收期長、后期運維收入難以保證等問題被詬病已久。與此相對的,運營收入穩定、量價機制明晰、效益與運營效率掛鉤的特許經營類環境項目,被看作更優質資產。而在近期,一些農村污水項目以特許經營的面貌亮相,讓不少業內人士大呼奇特。在行業爭論“市政污水項目是否應被踢出特許經營”尚未落下帷幕之時,農村污水正躍躍欲試地擠入特許經營陣營。

  此前,農村污水的付費模式多為“可用性付費”(即c類項目,分類如下圖所示),如果績效付費占比很低,那么就會呈現因政府兜底而擴大地方負債的負面屬性,也可能導致工程商賺取工程利潤拔腿就跑的情況大面積出現。而特許經營項目利潤來源于運營,由一定比例的使用者付費+可行性缺口補貼構成,以量計價的付費特征為企業帶來了控制前期建設成本、提高后期運營效率的動力,邊界清晰的考核條件明確劃分了企業及政府責任。

  在以農戶付費為基礎的農污特許經營項目中,規則與市政污水更為相似:向污染者收取的費用作為行政事業性收費,收取后納入財政預算(政府性基金預算),并專項支付給自己的專營市政公司(即E20環境產業地圖所定義的B方陣企業);或由財政根據協議以“照付不議”原則向環保企業支付服務費用。

  在“經營性”光環的加持下,農污特許經營項目似乎有望脫離既往“重建設、輕運營”的泥沼,逐漸完善成熟起來。對于企業來說,雖然仍是政府付費,但鐵定納入預算,且可以使用特許經營權質押融資;對于政府來說,從可用性付費變為了可行性缺口補助,不再受財承不超5%的紅線影響。那么對于項目來說,是否質量及效率會有實質提升?

  從多方面來看,與傳統特許經營相比,這一波農村污水項目多少表現出了一些不適癥狀。

  報價方式與傳統特許經營項目的差異。如幾個月前中國水網報道的“43.43億的南京江寧區農村污水處理設施項目特許經營招標”中,按總投資額報價。在近日開始招標的賀蘭縣農村生活污水治理工程特許經營項目中報價方式為“經營利潤率”。也有部分項目報價方式為處理單價,如北京昌平區農村污水特許經營項目的報價方式為“污水處理費單價和管網委托運營費單價”,江蘇省常熟市農村分散式污水處理一期項目的報價方式為每戶每年的服務價格,但以單價成交的項目整體比例較少。

  此外,還有一些農村污水項目雖然以處理單價報價,但價格過高,如單價過10元的鄉鎮污水項目,特許經營已難擔其負,其本質仍為拉長版BT。

  使用者付費難以保證。在寧夏賀蘭縣農污特許經營項目中,提及“由政府向農戶收取污水處理費后,再支付給項目公司,不足部分由政府提供補貼。”在更多的同類項目中,則未提及使用者付費部分。

  對比來看,在越接近城市的村鎮,計量、收費難度較小;在越分散的農村地區,大多農村污水量難以計量,污水費征收率低,農村居民用水亦難以監測,農村可能存在的空巢化等問題,該類項目仍是純政府付費項目為主,這對于當地的財政支付能力也是一個較大的考驗。清華大學PPP中心主任助理、行業發展部部長劉世堅判斷:“目前來看,農污特許經營項目仍依賴補貼,對企業的吸引力和保障不太樂觀。”

  經營企業關閉權存疑。城市中的居民感受、環境質量考核,均高度依賴于污水廠運營狀況。一旦污水廠停止運營,生活污水亂排便會引來環境監管部門的罰單及問責,這些前提條件促使市政污水處理成為了“剛需”。據此,水務企業的“關閉權”便是與地方政府博弈的資本,在解決爭端糾紛、商討價格等問題中帶來話語權。

  而放之于農村,水處理需求的剛性有所下降,在強行監管力度不足的情況下,不運營帶來的直觀危害不大,政府的支付壓力就有所減弱。在長期合作關系中,雙方力量的不均衡或將影響各種問題的解決效率。

  考核邊界相對復雜。由于國家標準的不確定性,農村污水處理模式亦多種多樣,包括集中式、分散式、分戶式等,這些不同的工藝和模式均對項目的邊際條件的確定造成了較大困難。“在市政污水領域,有多年積累下的標準化技術數據及成本數據。而在農村污水領域,特許經營的配套政策可能不夠健全。”一位不具名行業人士表示。

  對于農村污水特許經營項目,一些行業人士持觀望態度。蘇交科集團市政院水環境景觀所副所長楊一夫表示:“城市污水套路不一定適合農村,要根據村莊的管網收集、處理規模、穩定性、水質達標性等情況而定。”

  “目前公司傾向于EPC項目,后期再接運營項目。農村只要收農民錢都是不容易的。”專注于農村污水的某公司人員表示。

  有人質疑部分農村污水特許經營或為當地平臺公司量身定制。“江寧項目由當地區級水司中標,寧夏賀蘭項目由寧夏水務投資集團有限公司中標。平臺公司以特許經營收割項目的操作值得注意。”據了解,在PPP模式中,財金〔2019〕10號文明確本級政府所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經營活動構成實質性影響的國有企業不得作為社會資本參與“本級”PPP項目;而在特許經營模式下,本級平臺公司則不受限制。

  也有人認為,特許經營之于農村污水,是優質模式,只是當前條件尚未完全具備,還需要時間完善。“水十條提出實行農村污水處理統一規劃、統一建設、統一管理,并明確采取環境績效合同服務、授予開發經營權益等方式,鼓勵社會資本進入。可以預見,未來以特許經營權授予的方式將會成為農村污水處理的主要的可行方式。”

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